वालेन्द्र शाह नेतृत्वको सरकारले नेपालको संविधान संशोधनसम्बन्धी बहसपत्र तयार पार्ने कामको सुरुवात गर्नु आफैँमा एउटा अत्यन्त सकारात्मक र समय सान्दर्भिक कदम हो । कुनै पनि देशको संविधान ढुंगामा कुँदिएको अक्षर जस्तो अपरिवर्तनीय हुँदैन, यो त समाजको गतिशीलता, राजनीतिक आवश्यकता र जनआकांक्षाअनुसार परिमार्जित हुँदै जाने एउटा जीवन्त दस्ताबेज हो । नेपालको संविधान २०७२ जारी भएको करिब एक दशक पुग्न लाग्दा यसका सबल पक्ष र दुर्बल पक्षहरू छर्लङ्ग भइसकेका छन् । संविधानको धारा २७४ बमोजिम संविधान संशोधनको विधेयक सर्वसाधारणको जानकारीका लागि सार्वजनिक प्रकाशन गर्नुपर्ने पारदर्शी व्यवस्था छ । तर, प्रदेशको सिमाना वा अनुसूची–६ मा उल्लिखित प्रदेशको अधिकारसँग सम्बन्धित विषय संशोधन गर्नुपरेमा तीन महिनाभित्र सम्बन्धित प्रदेशसभाको बहुमतीय सहमति प्राप्त गर्नुपर्ने अनिवार्य व्यवस्थाले संशोधन प्रक्रियालाई निकै जटिल र चुनौतीपूर्ण बनाएको छ । यदि प्रदेशको सहमति प्राप्त नभएमा संविधान संशोधनसम्बन्धी प्रस्ताव नै निष्क्रिय हुने भएकाले यो विषय हल्का राजनीतिक दाउपेचभन्दा माथि उठेर राष्ट्रिय सहमतिको आधारमा अघि बढ्नुपर्ने देखिन्छ ।

संविधान संशोधनको बहसमा प्रवेश गर्दै गर्दा हामीले अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास, विशेष गरी हाम्रो छिमेकी राष्ट्र भारतको अनुभवलाई पनि गहिरोसँग मनन गर्नु सान्दर्भिक हुन्छ । भारतमा सन् १९५० मा संविधान लागू भएयता एक सयभन्दा बढी पटक संविधान संशोधन भइसकेको छ । भारतको संविधानलाई ’नम्य र अनम्य’ दुवैको सम्मिश्रण मानिन्छ । त्यहाँको धारा ३६८ ले संसद्लाई संविधान संशोधनको अधिकार दिएको छ, तर सन् १९७३ को प्रसिद्ध ’केशवानन्द भारती’ मुद्दामा भारतको सर्वोच्च अदालतले ’संविधानको आधारभूत संरचना’ को सिद्धान्त प्रतिपादन गर्‍यो । यसको अर्थ संसद्ले संविधान संशोधन त गर्न सक्छ, तर संविधानको मूल मर्म, जस्तैः लोकतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता, संघीयता र न्यायिक स्वतन्त्रतालाई नष्ट गर्न सक्दैन । नेपालको वर्तमान परिप्रेक्ष्यमा पनि हामीले संविधान संशोधन गर्दा प्राप्त राजनीतिक उपलब्धिहरू—गणतन्त्र, संघीयता, समावेशिता र धर्मनिरपेक्षता जस्ता ’आधारभूत संरचना’लाई अझ बलियो बनाउने गरी परिमार्जन गर्नुपर्छ, न कि यसलाई भत्काउने गरी ।

सरकारले तयार पार्न खोजेको बहसपत्रमा संविधानमै भएका व्यवस्थाहरूको गम्भीर पुनरावलोकनबाट सुरुवात गर्नु आवश्यक छ । धारा ५४ को व्यवस्थाअनुसार राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति र दायित्वको प्रगतिशील कार्यान्वयन भए वा नभएको अनुगमन र मूल्यांकन गर्न संघीय संसद्मा कानुनबमोजिम एक समिति रहने व्यवस्था छ । राज्यका निर्देशक सिद्धान्तहरू मूलतः नागरिकका मौलिक हककै विस्तारित र भविष्यमुखी स्वरूप हुन् । तसर्थ, निर्देशक सिद्धान्तको पुनरावलोकन गर्दा स्वतः मौलिक हकहरूको कार्यान्वयनको अवस्था र संविधानको प्रस्तावनामा उल्लिखित ’समाजवाद उन्मुख’ राज्य व्यवस्थाको यथार्थपरक मूल्यांकन हुनु जरुरी छ । समाजवाद केवल नारामा सीमित छ वा यसले शिक्षा, स्वास्थ्य र रोजगारीमा नागरिकको पहुँच बढाएको छ भन्ने विषय यो पुनरावलोकनको केन्द्रमा हुनुपर्छ ।

यसैगरी, संविधानको भाग २७ धारा २६५ ले राष्ट्रिय महिला आयोग, राष्ट्रिय दलित आयोग, राष्ट्रिय समावेशी आयोग, आदिवासी जनजाति आयोग, मधेशी आयोग, थारू आयोग र मुस्लिम आयोगलाई संविधान बनेको दस वर्षपछि पुनरावलोकन गर्नुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था गरेको छ । यी आयोगहरूको कार्यक्षमता, प्रभावकारिता र औचित्यको निर्मम समीक्षा गर्ने बेला आइसकेको छ । समावेशी राज्य निर्माणमा यी आयोगले खेलेको भूमिकाको मूल्यांकन गर्दा राष्ट्रिय मानवअधिकार आयोग जस्ता अन्य संवैधानिक निकायहरूको संरचना र कार्यप्रणालीको पनि सँगसँगै पुनरावलोकन गरिनु वाञ्छनीय हुन्छ ।

शासकीय स्वरूप र शासन प्रणालीको समीक्षा संविधान संशोधनको अर्को पेचिलो तर अत्यावश्यक विषय हो । हामीले संसदीय शासन प्रणालीलाई शासकीय स्वरूपका रूपमा अपनाएका छौँ, तर निरन्तरको राजनीतिक अस्थिरतालाई रोक्न भन्दै दुई वर्षसम्म प्रधानमन्त्रीविरुद्ध अविश्वासको प्रस्ताव राख्न नपाइने जस्ता परम्परागत ’वेस्टमिन्स्टर’ प्रणालीसँग अमिल्दा व्यवस्थाहरू संविधानमा राखिए । यसले अस्थिरता त रोक्न सकेन नै, बरु सरकारलाई संसद्प्रति अनुत्तरदायी बन्न छुट दिएको जस्तो देखियो । साथै, हाम्रो संघीय शासन प्रणाली र अनुसूचीहरूमा उल्लिखित तीन तहका सरकारको अधिकार बाँडफाँडमा रहेका गम्भीर अस्पष्टताहरूले गर्दा अधिकारको प्रयोगमा सधैँ टकराव उत्पन्न हुने गरेको छ । संघीयताप्रतिको बढ्दो जनअसन्तोषलाई सम्बोधन गर्न र यसलाई थप प्रभावकारी बनाउन संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको कार्यक्षेत्रको स्पष्टता अनिवार्य छ । भारतमा ’युनियन लिस्ट’, ’स्टेट लिस्ट’ र ’कन्करेन्ट लिस्ट’ मार्फत अधिकारको बाँडफाँड निकै स्पष्ट छ, जसले गर्दा केन्द्र र राज्यबीच क्षेत्राधिकारको विवाद अपेक्षाकृत कम हुने गर्छ । नेपालले पनि अधिकार सूचीलाई थप स्पष्ट र व्यावहारिक बनाउन आवश्यक छ ।

जनप्रतिनिधिको संख्या र निर्वाचन प्रणालीको विषयले आज आम नागरिकको ध्यान तानेको छ । हाम्रो जस्तो सानो र कमजोर अर्थतन्त्र भएको देशमा जनप्रतिनिधिको संख्या अत्यधिक ठूलो भयो र यसले राज्यकोषमा अनुत्पादक भार थप्यो भन्ने गुनासो सर्वत्र छ । संघीय शासन प्रणालीलाई साँच्चिकै प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन गर्ने हो भने केन्द्र (संघ) र प्रदेशमा समेत जनप्रतिनिधिको संख्या घटाउने र मन्त्रिमण्डलको आकारलाई अझै सानो बनाउने गरी संविधान संशोधन हुनुपर्छ । साथै, वर्तमान मिश्रित निर्वाचन प्रणालीले कुनै पनि एउटा दललाई स्पष्ट बहुमत ल्याउन रोक्ने र सधैँ गठबन्धन सरकारको विकृतिलाई बढावा दिने गरेकाले निर्वाचन प्रणालीमा पनि आमूल सुधारको खाँचो छ ।

न्यायपालिकाको संरचना र अधिकारको विषयमा संविधान निर्माण गर्दा ठूलो गल्ती भएको यथार्थलाई अब स्वीकार गर्नैपर्छ । संविधान जारी गर्दा कार्यकारी र व्यवस्थापकीय अधिकारलाई प्रदेश र स्थानीय तहसम्म विकेन्द्रीकरण गरियो, तर न्यायपालिकालाई भने एकात्मक र केन्द्रीकृत नै राखियो । राजनीतिक र सामाजिक हिसाबले संघीय संरचनामा गइसकेपछि पनि न्यायपालिकाको सोच र संरचना केन्द्रीकृत नै रहँदा संघीयताको मर्ममाथि प्रहार भइरहेको छ । यसको ज्वलन्त उदाहरण प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्ताको अधिकारविहीन अवस्था हो । प्रदेशसभाले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र रहेर कानुन त बनाउँछ, तर ती कानुनबमोजिम अभियोजन गर्ने वा सरकारको तर्फबाट मुद्दा लड्ने पूर्ण अधिकार प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्तालाई छैन । प्रदेश सरकारले आफ्ना कानुन कार्यान्वयन गर्न केन्द्र सरकार मातहतका निकायको भर पर्नुपर्ने यो विडम्बनापूर्ण अवस्थाको अन्त्य गरिनुपर्छ । भारतमा प्रत्येक राज्यमा शक्तिशाली उच्च अदालतहरू छन् र राज्य सरकारका महाधिवक्ताहरूको भूमिका अत्यन्तै सशक्त र स्पष्ट छ । नेपालले पनि प्रदेशको कानुनी प्रतिरक्षा प्रणालीलाई बलियो बनाउन प्रदेश न्यायाधिवक्तालाई अधिकारसम्पन्न बनाउनैपर्छ ।

न्यायिक क्षेत्रसँगै जोडिएको अर्को गम्भीर विषय संविधानको धारा १३३ को संशोधन हो । हालको व्यवस्थाअनुसार ७५३ स्थानीय तह र ७ प्रदेशले बनाएका हजारौं कानुनहरूमध्ये कुनै कानुन संविधानसँग बाझिएको खण्डमा त्यसलाई खारेज गरिपाउन सीधै काठमाडौंस्थित सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमा पुग्नुपर्ने बाध्यता छ । कानुन निर्माणको पर्याप्त विज्ञता र अनुभव नहुँदा स्थानीय र प्रदेश तहमा थुप्रै त्रुटिपूर्ण कानुनहरू बनिरहेका छन् । एउटा सामान्य नागरिकले आफ्नो गाउँपालिकाले बनाएको कानुन संविधानसम्मत भएन भनेर न्याय खोज्न काठमाडौंकै महँगो र झन्झटिलो बाटो तय गर्नुपर्ने यो व्यवस्थाले वर्तमान संघीय शासन प्रणालीलाई नै उपहास गरिरहेको छ । न्यायमा पहुँचको सिद्धान्त अनुसार प्रदेश तहमा रहेका उच्च अदालतहरूलाई नै यस्ता कानुनको प्रारम्भिक परीक्षण र बदर गर्ने अधिकार दिने गरी न्याय प्रणालीलाई विकेन्द्रीकरण गर्नु आवश्यक छ ।

यसै सन्दर्भमा, सर्वोच्च अदालतभित्र रहेको ’संवैधानिक इजलास’को औचित्य र प्रभावकारितामाथि पनि गम्भीर समीक्षा हुनु जरुरी छ । संविधान निर्माणको समयमा तत्कालीन राजनीतिक समीकरण र शक्ति सन्तुलन मिलाउनका लागि मात्र यो इजलासको परिकल्पना गरिएको थियो भन्ने विश्लेषकहरूको मत छ । सर्वोच्च अदालतका सबै इजलासहरू र सबै न्यायाधीशहरू आफैँमा संवैधानिक व्याख्या गर्न सक्षम हुने भएकाले छुट्टै संवैधानिक इजलासको व्यवस्थाले न्याय सम्पादनमा ढिलासुस्ती मात्र बढाएको छ । यसका साथै, न्याय परिषद् र संवैधानिक परिषद्को संरचनामा रहेको राजनीतिक बाहुल्यताले न्यायाधीश तथा संवैधानिक पदाधिकारीहरूको नियुक्तिमा भागबन्डा र राजनीतिकरण निम्त्याएको छ । यी निकायहरूलाई विशुद्ध व्यावसायिक र राजनीतिक हस्तक्षेपमुक्त बनाउन यिनको संरचनागत पुनरावलोकन अपरिहार्य छ ।

निष्कर्षमा भन्नुपर्दा, संविधान संशोधन कुनै एक दल वा सरकारको मात्र चासोको विषय नभएर समग्र राष्ट्रको भविष्य तय गर्ने प्रक्रिया हो । वालेन्द्र शाह नेतृत्वको सरकारले अघि सारेको बहसपत्रले विगत करिब १० वर्षको संवैधानिक अभ्यास, यसका कठिनाइ, जनताको निराशा र हाम्रा संरचनागत कमजोरीहरूको यथार्थ धरातलमा टेकेर काम गर्नुपर्छ । भारतलगायत विश्वका अन्य लोकतान्त्रिक देशहरूले समयको मागअनुसार आफ्नो संविधानलाई परिमार्जन गर्दै लगेर नै लोकतन्त्रलाई सुदृढ बनाएका हुन् । माथि उल्लिखित विषयवस्तुहरूमा गहन अध्ययन, अनुसन्धान, राजनीतिक दलहरूबीचको निरन्तर संवाद र आम नागरिकसँगको बृहत् अन्तक्र्रियापछि मात्रै संविधान संशोधनको प्रक्रियालाई तार्किक निष्कर्षमा पुर्‍याउन सकिन्छ । संविधानको संशोधनले जनताका अधिकार कटौटी गर्ने वा संघीयतालाई कमजोर बनाउने नभई, राज्य संयन्त्रलाई थप जनउत्तरदायी, छरितो र प्रभावकारी बनाउने सुनिश्चितता हुनुपर्दछ ।